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新常態經濟與新時期國庫建設
發布時間:2017-07-17 00:00:00       文章來源:西電財務公司        瀏覽:

2015年是人民銀行經理國庫30周年紀念,在過去的30年中,國庫建設為我國經濟發展做出了極大的貢獻。作為國家收支的歸口,它提供了國家財政政策和貨幣政策的調整基礎,同時為我國國計民生建立了堅固的保障??陀^上,我國從改革開放初期的欠發達狀態到如今經濟總量躋身世界一流,國庫建設在其中扮演著極其重要的角色,是整個國家財政鏈條中不可或缺的一環。

然而,世界環境和國家經濟復雜多變,進入新時期我們國際面臨著新的情況—經濟新常態。什么是新常態經濟?新常態經濟對國庫建設有什么樣的影響?國庫建設都應當有哪些方面的改變?這是所有政策制定者和金融從業者都較關心的一系列問題。本文從這些問題出發,論述了經濟新常態與國庫建設之間的關系,提出了國庫建設可能的改革方向,為參與國庫管理的管理者提供了一定的借鑒意義。

一、什么是新常態經濟?

新常態一詞在中國第一次被使用是在2014年5月份,出自習近平總書記在河南考察時的談話,其準確地把握了當前中國經濟的發展趨勢。新常態經濟是與GDP導向的舊經濟形態與經濟發展模式不同的新的經濟形態與經濟發展模式。新常態經濟用發展促進增長、用社會全面發展揚棄GDP增長,用價值機制取代價格機制作為市場的核心機制,把改革開放的目標定位于可持續發展的社會主義市場經濟而不是不可持續增長的資本主義市場經濟(陳世清,2015年3月19日,求是網)。

盡管新常態的提法在學術上并非首創,但是它在中國情境中具備了一些不同的意義。當中國GDP總量躋身世界一流后,經濟運行狀況出現了不同于改革開放初期的特點,如經濟增速下滑、增長模式老舊、經濟持續改革受阻等現實情況。除去外部沖擊的因素(如世界性金融危機,局部戰爭引發的資源危機等),內在因素也在宏觀經濟放緩這一現象背后扮演著重要角色。

從表現上看,新常態經濟具備四個特征:

(一)增速放緩。從過去10%左右的高速增長轉變為7%—8%的中高速增長。這是GDP增長到一定階段的必然產物,由于絕對量的不斷提升,持續的高速增長在長時間幾乎是不可能的,資源和人口的限制也使得經濟不會無止境的高速增長。

(二)結構優化。產業結構上,第三產業逐漸成為主體。近年來,第三產業在GDP中的比重不斷增加,參考其他發達國家的經驗,服務業比重上升將是未來長期的趨勢。需求結構方面,消費與投資相比將不斷增加其在經濟增長中的比重,隨著居民名義收入的不斷增加和商品種類的增多,消費對經濟增長的貢獻未來凸顯。

(三)動力變遷。經濟運行從過去要素驅動、投資驅動逐漸轉向創新驅動。隨著勞動力、資源、土地等價格持續上揚,依托上述生產資料推動經濟發展的方式已經無以為繼。同時,“互聯網+”等理念的推出,卻不斷地推陳出新,在行業層面、個體層面大浪淘沙,客觀上推動了不斷的價值創造。諸如此類的創新活動,成為了當下推動經濟的主要動力。

(四)挑戰眾多。新的經濟運行狀態下,多重風險并存,例如地方債風險、金融風險等漸漸浮出水面,尤其是樓市風險成為了社會關注的焦點,這也是我們下一節的重點,在此暫時略過不表。以上這些種種風險,牽一發而動全局,為我們經濟的模式提出了很大的挑戰,要求進行運行上的持續改進。

二、新常態經濟對國庫管理的影響

由于經濟發展狀態發生著改變,因此國庫建設也面臨著相應的變化,這些變化主要有:

(一)收支結構改變。當前經濟下行壓力增大,眾多行業、企業運行情況遭遇瓶頸,使得國庫收入增量減少。另外,由于國家要保持經濟的正常運行,因此國庫支出要相應的增量調整。 表1 2012-2015年國家財政預算收入完成情況(來源:國家統計局)

從表1可以看出,我國國庫收入在近三年來增量略有下滑,但是支出增量在上升。新常態經濟時期,國庫收支結構面臨著一定的調整,有著不同于往日的特點。

(二)國庫管理方式改變。由于收支的絕對量逐年增長(如表2所示)

給國庫管理方式帶來了新的挑戰。如何能夠準確地保證收支的每一分錢巨細無遺,這是在總量增大情況下越來越突出的問題之一。過去陳舊的計量方式、管理方法在面對如此巨大的總量,明顯力不從心。因此,發展高效的管理方式,確保國家財產的萬無一失,是新時期國庫管理面臨的問題。

(三)政策調整下國庫的支撐作用。在新常態經濟之下,國家需要持續地進行財政和貨幣政策方面的調整,政策敏感度不斷地提升,這為國庫管理也提出了新的挑戰。如何安全高效地將政府資金落實到最終的去處,完善整個資金輸送鏈條的效率,更好地為社會、百姓服務,這是國庫管理系統需要亟待加強的方面。

三、國庫改革應當努力的方向

針對以上面臨的壓力和變化,本文提出了幾點建議和意見:

(一)繼續完善國庫集中支付制度

國庫集中支付是在國庫單一賬戶體系中完成的,國庫單一賬戶,并不是只能在人民銀行國庫開設賬戶,也不是在人民銀行國庫開設一個賬戶,是財政部門、預算單位按規定在人民銀行和商業銀行開設多個不同用途銀行賬戶所組成的一個體系。

國庫集中支付賬戶體系由以下部分構成:

1)財政部門在中國人民銀行開設的國庫支出賬戶。如工資基金專用賬戶、專項資金賬戶等。

2)財政部門按資金使用性質在商業銀行開設的零余額賬戶和在指定的商業銀行為預算單位開設的零余額賬戶。

3)財政部門在商業銀行開設的預算外資金賬戶。

4)財政部門在商業銀行為預算單位開設的小額現金賬戶。

5)經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設的特殊過渡性專戶。

其中,零余額賬戶是指財政部門按資金性質,為財政和預算單位開設的用于財政直接支付或財政授權支付,并與國庫支出賬戶進行清算的指定賬戶。所謂零余額,就是該賬戶無論什么時候,實際上都不存有資金,賬戶中始終余額為零。

上述體系是我國國庫集中支付制度的基礎,劃分各類賬戶及其功能是保證國庫管理科學性的必要條件。在國庫管理過程中,要做到以下幾點:

1)各類賬戶的功能細化。例如,財政部門直接支付的資金和間接支付的資金,在不同的賬戶中管理,并按照支付歸口的不同,在同一賬戶中再細分為不同的項目進行管理。同時,對于預算內項目和預算外項目,在新預算法規定的范圍內,相應地進行審核。

2)支付程序化。何種部門支付、以何種方式支付、支付到何處,要有詳細的記錄以供事后查詢,支付過程要具備完整的支付手續,并且與監管部門的系統相容,以方便監察審理。

(二)建立健全信息化管理系統

國庫集中支付系統的運行,離不開硬件的支撐。在整個管理系統過程中,財政部門、支付單位、中國人民銀行、各個商業銀行和支付歸口,如果沒有一整套的信息系統,那么集中支付就無從談起。

在整個支付鏈條中,銀行系統的升級和完善是最為關鍵的環節?,F今的銀行系統雖然日趨完善,然而信息實際上較難完全透明化。這里信息的不完全是指,支付的任何過程完整透明地為參與支付的任何一方所知。做到信息的完整透明,即是達到國庫中的每一分錢都有跡可循,清清白白地展現在各個參與方面前。例如,作為支付方的財政部門,應當能夠在未來的系統里看到每一筆、每一分錢流向何處、流向的進度和反饋情況;銀行系統也能夠根據這樣的情況監管自身的業務進度;作為被支付方,應當能夠在未來的系統里看到本應流向自己的資金處于哪一環節,由哪些部門經手以及辦理的情況。

總而言之,國庫管理亟須建立統一的信息平臺,在保證信息化支撐的同時,又能夠滿足參與支付的各方的信息要求。這樣做,不但能夠為國庫管理提供強大的硬件保障,也能夠使得管理過程中存在的問題得到及時的反饋,客觀上能夠促進我們的國庫管理走向正規化、科學化。

(三)監管體系的完善

2014年我國新預算法的頒布對國庫管理的監管具有劃時代意義,它使得國庫的使用和管理情況面向全社會透明,實質上增強了社會監管的功能。

因此,國庫管理的所有部門作為參與預算法管理的主體,要做到以下幾點:

1)認真學習貫徹新預算法。通過開展學習及宣傳活動,使得所有部門的人員全面理解新預算法,準確把握新預算法的精神、原則和各項具體規定,增強預算法治意識,把新預算法的精神和要求貫穿到工作中,積極推動各項改革。

2)不折不扣落實依法預算法要求。在全面推進依法治國的新形勢下,各個部門應當牢固樹立責任意識和風險意識,嚴格落實預算法要求,不做躍格舉動。

3)科學編制收入預算。積極適應預算管理制度改革的需要,強化收支預測、分析和監控,準確把握經濟發展新常態,科學、客觀地編制預算,為預算審核部門制定預算提供更準確的參考依據,并建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系。

4)全面提升業務水平,加強風險防控。加大內部監督力度,通過外審、內審等工作,嚴厲查處違法違紀行為,為預算工作的落實提供堅實的保障。

在國庫管理的所有參與者中,推進預算的制訂、審核、管理和反饋工作,是完善國庫管理監管體系的重要手段。與此同時,結合國庫資金追蹤問效的經常性實施,令國庫管理的主要主體—財政部門、稅收部門、人民銀行—信息處理完全處于全社會的注目之下,比之過于單純地由政府實施管理和監管要行之有效許多。

結合以上三方面,我們分別從管理的科學性、技術的可靠性和監管的制度性三大點上討論了我國國庫管理改革的主要方向。其中,管理的構成主體和支付系統是管理的基礎,監管制度和法律的確立是管理方式得以調校的保證,信息技術的支撐是能夠做到上面兩者的手段。三者關系環環相扣,缺一不可。

在經濟新常態環境下的今日,國庫管理也面臨新的形勢、遭遇新的挑戰。經濟發展的方式要轉變,從過去粗放型轉向集約型;經濟發展的走向要轉變,從價格型走向價值型;經濟發展的結構要轉變,從第一、第二產業向第三產業重心轉移。這一系列的轉變,都帶來了巨大的經濟和社會變革,我國比起過去更需要建立一整套的國庫管理制度和法律法規以滿足經濟發展的變遷和相應的社會要求,諸如民眾知情權和媒體監管權等概念的逐漸普遍等現象,都是社會要求隨經濟發展而不斷進步形成的產物。只有科學有效的國庫管理一整套制度不斷地健全和完善,才能夠滿足上述的要求,并使得我國政府有堅實的力量去實現一個又一個的經濟目標,為中華民族的崛起奠定牢固的基礎。

上一條:中國人民銀行公告〔2019〕第15號

下一條:論我國國庫現金管理與國債管理的協調配合現狀及建議

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